丹麦议会监察专员与《监察专员法》

北京第二外国语学院丹麦研究中心张喜华

【提要】：本文介绍了丹麦监察专员的条件、工作程序、职责范围和工作机制，译介了丹麦《监察专员法》，有助于中国精准了解监察专员的任职、解聘和履职的基本依据。该法对监察专员的选举与解雇、权限、与议会的关系、自主调查与监察、案件调查等做了详细说明。本文还对比了丹麦和瑞典两个国家的监察专员制度，在肯定两国这一制度相似性的基础上，得出了两者在人数、侧重点、监察内容方面的不同。

丹麦议会监察专员必须法律专业毕业，由丹麦议会选举产生，以调查针对公职部门的投诉。监察专员可以提出批评意见，并建议公职部门重新审理案件，或改变其决定，但监察专员本人不能做出决定。 监察专员可以考虑法律问题，但不包括需要其他专业知识的事宜。近年来，监察专员每年收到来自公民的4000至5000起投诉，投诉公职部门的各种错误。监察专员也可以主动处理案件，例如调查监察媒体关注的问题。监察专员检查司每年都会走访大量公共机构，例如监狱、精神病院和社会护理院。监察专员儿童司走访儿童机构，并处理来自儿童和成人对儿童情况的投诉。议会监察专员雇用约100名工作人员。

谁可以向监察专员投诉呢？如果有人认为公共公职部门在办理他们的案件中犯了错误，可以向丹麦议会监察专员投诉。丹麦议会任命监察专员审议此类案件。 他的任务是监督所有公职部门，包括国家、地区、地方公职部门和其他公共机构，但不包括对法院或议会的投诉。 监察专员不受理对私营机构的投诉。任何人都可以投诉，投诉是免费的，但要具备几个条件：如果代表他人投诉，需要附上委托人授权书。投诉信没有特殊格式要求，不要求使用特定的法律术语，只要能说明所投诉的部门和原因即可，但无论是什么形式，都要署上真实地址和姓名，要附上公职部门已经形成的决定和其他重要证明，如来自相关部门的信件、答复或声明等。投诉有效期必须在公职部门决定之日起一年之内。很多情况下，投诉信会送往被投诉部门，除此之外，监察专员必须遵守保密原则。

人们可以从投诉中获得什么呢？如果监察专员认为公职部门对案件做出了错误决定，他可以批评公职部门，并建议公职部门重新考虑案件，重新裁定。但是监察专员本人不能对案件做出新决定。只有公职部门才能这样做。 因此，监察专员的任务是向公职部门解释和说明他们犯下的错误。监察专员不能审判公职部门或采取任何形式的制裁。

监察专员会考虑所有投诉案件吗？监察专员没有义务考虑所有投诉，但他会仔细评估他是否应该处理你的案件。如果人们能向其他行政部门投诉，则应该首先向行政部门投诉。如果还有疑问，可以联系案件处理的公职部门，或询问监察专员。如果投诉内容包含公职部门以前未曾考虑过的问题，监察专员则会将投诉发送给公职部门，并要求其予以答复。

丹麦《监察专员法》是丹麦监察专员任职、解聘和履职的基本依据。以下为条款具体内容。

第一条监察专员的选举与解雇等
1.（1）每次大选后，当监察专员出现空缺时，丹麦议会应选举一名监察专员。
　（2）监察专员的任期不能超过10年。
　（3）在大选或监察专员任期届满后，监察专员将继续任职，直到议会选举新的监察专员开始任职。议会应在大选或监察专员任期届满后6个月内选举出监察专员。
　（4）如果监察专员死亡，议会法律事务委员会应决定由谁执行监察专员的职能，直到议会选举出新的监察专员。

2. （1）监察专员不得是议会、市委或区委成员。

  （2）监察专员应为法律专业毕业生。

3.如果监察专员不再享有议会的信任，议会可以解雇他。
4. （1）监察专员可以提早六个月提出辞职，到月底起生效。
　 （2）监察专员须在其年满70岁的月底退休。
5. （1）议会决定监察专员的薪金。根据《部长薪酬和养恤金法案》第3-5节的相应规定，监察专员有权享受补助和养恤金。

  （2）监察专员也可以不领取根据《部长薪酬和养恤金法案》发放的补助，而按照为议会公务员规定领取养恤金，参照《公务员养恤金法案》第一节第２条规定计算补助和养恤金，以便将监察专员的任期包括在可享受养恤金的总期限内。

6.（1）如监察专员不得不在没有通知的情况下退休，则须保留其自退休之月底后三个月的薪金。如果监察专员在任期未满之前去世，则在其去世时尚未支付的任何薪金，须支付给其配偶；如没有配偶，则须支付给有权领取子女抚恤金的子女。
  （2）领取工资期间内，不予支付补助或养恤金。
　　第二条监察专员权限

7.（1）监察专员监察公职部门的各个领域。如果私营机构中有根据公职部门的决定、建议、同意或批准的剥夺人们自由的情况，监察专员监察有权监察。此外，监察专员有权监察与儿童事务直接相关的私营机构中的儿童情况。

 （2）监察专员不得插手法院。

 （3）如果理事会以令人满意的方式就私营方之间的争议做出决定，哪怕理事会在其他情况下属于公职部门的一部分。监察专员不得受理对理事会提出的投诉。

 （4）如果公司、机构、协会等在法律上或行政上完全或部分遵守适用于公职部门的规则和原则，监察专员可以决定其对这些机构的监察程度。

 8.在评估城镇和区域时，监察专员应考虑到其公职部门运行的特殊条件。
 9.监察专员的权限应延伸至国家教会，直接或间接涉及教会的宗旨或教义的事项除外。

第三条与议会的关系

10.监察专员在履行职责时应独立于丹麦议会。议会应制定监察专员活动的总体规则。

11.（1）监察专员应向丹麦议会提交其年度工作报告，本报告应予公开。
  （2）如果监察专员向议会、部长、市委或区委员会发出案件通知，参见第24条，或如果他在年度报告中涉及某个案件，通知或报告应说明相关部门或个人受控的内容。

12.如果监察专员在处理特定案件时，注意到现有法律或行政法规中有任何缺陷，他应通知议会及其负责部长。如果市委或区委制定的附则有缺陷，监察专员应通知有关市政或区委。在监察活动过程中，监察专员应监测现行立法或行政条例是否符合丹麦确保儿童权利的国际义务，包括联合国“儿童权利公约”。如果监察专员意识到有缺陷存在，他应通知民政部及其有关部长。若市政府或地区规定的法规有缺陷，他应通知其市委或区委。

第四条提出投诉

13.（1）任何人均可向监察专员提出投诉公职部门。任何被剥夺人身自由的人均有权向监察专员发送密封信函进行投诉。
  （2）投诉人应说明其姓名。
  （3）投诉须在不满事件发生后十二个月内提出。
  （4）在特殊情况下，监察专员可延长本节第（3）款规定的期限。

14.对于可能向其他公职部门提出上诉的事项，直到该公职部门就此事作出决定之前，不得向监察专员提出投诉。

15.关于通过刑事司法以外的任何程序处理被剥夺自由者的待遇的投诉，应根据“章程”第71（7）条提交检查委员会。检查委员会可以寻求监察专员的协助，考虑这些投诉是否指向属于其职权范围内的任何人。

16.（1）监察专员应确定投诉是否提供了充分的调查理由。
  （2）如果投诉不给监察专员提供批评、建议等的机会，案件可能得不到处理，监察专员不会提交给有关公职部门做出声明，参照第20（1）条。

第五条自主调查和监察

17.（1）监察专员可自行主动开展调查。
  （2）监察专员可就公职部门的案件处理进行一般调查。

18.监察专员可以监察属于监察专员管辖范围内的任何机构、公司和任何就业场所。除了根据第21节进行评估，并根据普遍的人性和人道主义考虑外，监察专员还可以调查评估有关机构与部门的组织和运作事宜，以及这些机构与部门对用户的态度与活动事宜。

第六条案件调查 

19.（1）属于监察专员权限范围内的公职部门有责任向监察专员提供他所要求的资料及文件等。

  （2）监察专员可要求属于其权限范围内的公职部门的书面陈述。

  （3）监察专员可传召他人在法庭上就任何对其调查的重要事宜提供证据。该程序受“司法管理法”第68章规定的保护。

  （4）监察专员可监察任何就业场所，提出的要求必须无条件允许。
  （5）如认为有必要，监察专员可以随时在没有法院命令和适当的身份证明的情况下，遇到剥夺人身自由的案件，监察私人机构（参照第7（1）（ii）条）以及监察与儿童相关事务的私人机构等。如有需要，警方会协助进行检查

20.（1）有关公职部门或有关人士有机会做出陈述之前，监察专员不得表示批评或提出建议等。

  （2）监察专员可以拟定预备性的陈述、解释、报告或信件提交给有关部门，但在最终申明、解释或报告提交给公职部门前，不得批露公职部门对这些案件的答复。

第七条评估与反应
21.监察专员应评估属于其权限范围内的公职部门或个人是否违反现行立法，或在履职时犯下错误或纰漏。此外，第18条的规定适用于监察专员的监察活动。

22.监察专员可以表示批评，提出建议或以其他方式陈述他对案件的看法。
23.监察专员可建议为投诉人在属于其权限范围内的任何事项提供免费法律援助。
24.如果监察专员通过对案件的调查，发现公职部门可能有重大错误或遗漏，他应将此事件报告给议会的法律事务委员会。监察专员还应向有关部长，市议会或区委报告此事。

25.由于监察专员的决定、声明等而对其采取民事诉讼程序时，对监察专员采取的行动可能会因监察专员的反对而被驳回。

第八条员工、组织、行为能力等
26.监察专员应聘请和解雇自己的工作人员。其工作人员的人数、薪金和养恤金应根据“议会程序规则”确定。对监察专员办公室的支出应记入议会预算之中。
27.监察专员可指定其一名工作人员暂时履行其职能。
28.监察专员在履职时应遵守保密原则。监察专员的工作人员应同样遵守保密原则。

29.（1）如果案件涉及可能引起对监察专员公正性的怀疑的情况，他应将此事告知议会法律事务委员会。委员会应决定由谁来履行监察专员的职能。
  （2）除非获得议会法律事务委员会的同意，监察专员不得在公营或私营公司，企业或机构任职。
30. 不得使用可能与监察专员称谓相混淆的任何其他称谓，除非经议会通过的法案授权。

31.本法不适用于法罗群岛和格陵兰岛，但可基于法罗群岛和格陵兰的特殊情况根据皇家法令做出的修改，生效实施。

本法于1997年1月1日生效。同时，原有的“监察专员法令”现予废除。1986年9月17日第642号综合法，1962年2月9日第48号行政规章中关于监察专员的实践指导，以及“司法行政法”第779条，1992年11月10日第905号综合法，1996年4月24日第291号法令第4节，2005年6月24日的第556号法案，2009年6月12日的第502号综合法案，2012年6月18日第568号综合法案，2013年3月22日的第349号法案都对1996年6月12日的关于监察专员的第473号法案进行了补充和强化。

监察专员制度在北欧国家常见，瑞典监察专员制度在北欧具有最悠久的历史，丹麦监察专员模式虽然不是世界上最古老的，但是从1960时代起，世界其他地方都在不断效仿。丹麦和挪威的监察专员制度和传统几乎相同。瑞典和芬兰监察专员制度相近。瑞典和芬兰的监察专员制度与丹麦和挪威的有所不同，不同点如下：

1. 瑞典和芬兰拥有一个以上的监察专员，丹麦只有一位。

2. 瑞典和芬兰着重于官员的个人责任和错误等，挪威和丹麦的传统是关注公职部门的责任和过失。

3. 瑞典和芬兰监察专员的监察内容几乎完全集中在程序要求和公民安全保障方面，通常不调查，不表达对重大法律问题的意见（例如，公民是否有权根据法律的相关规定获得许可证等）。瑞典和芬兰拥有行政法庭，为处理公民的具体民事事务提供了便利。

（研究文献和资料由丹麦监察专员署人员提供，部分参见官方网站http://en.ombudsmanden.dk/）

【作者简介】

张喜华，北京第二外国语学院丹麦研究中心主任，教授、研究生导师。主要从事跨文化研究，代表性论著有《丹麦何以成为清廉国家》。